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想搞农业又缺资金?发改委、农业部联合发文支持农业领域PPP 添加时间: 2016-12-19

近年来,随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大,农业成为投资的热点领域,农业的PPP投资已经初现端倪。近日,国家发展改革委联合农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号),解决农业PPP重点领域与路径、项目规范管理和政策支持等问题。





一、我国农业PPP投资现状






近年来,随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大,农业成为投资的热点领域,农业的PPP投资已经初现端倪。


1.出台政策支持农业PPP。为深入贯彻落实中央1号文件、《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》等文件精神,进一步优化政策措施,开发农业多种功能,大力促进休闲农业发展,着力推进农村一、二、三产业融合,农业部出台了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》,指出要探索新型融资模式,鼓励利用PPP模式、众筹模式、"互联网+"模式、发行私募债券等方式,加大对休闲农业的金融支持。各地也先后出台了引导社会资本投入农业的意见,例如,浙江省2014年就已经出台了《关于鼓励投资发展现代农业的意见》,其中明确了财政、税收、用地等五项具体的"政策红包",引导社会资本投入现代农业。


2.PPP投资农业已有一些实践。近几年,社会资本加快"进军"农业,投资规模逐年增长,虽然有的规模不大,不能称得上是真正的PPP模式,但是已经有了运营雏形,越来越多的社会资本选择以市场为导向、专业化分工、标准化生产、社会化协作的经营策略投入农业,将基地开发、产品加工、市场拓展有机融合。社会资本投资农业的主体呈现多元化态势,既有本地的能人投资,又有外地的资本,甚至还有一些外国资本;既有来自第二产业工业、建筑业的,也有来自第三产业的。例如中信集团成立农业板块,联想集团早期就已经介入农业领域。从区域发展来看,社会资本投资农业存在明显的区域差异,东部沿海地区农业生产基础和投资环境优越,投资农业起步较早,投资规模大,效益明显,而社会资本在中西部地区尚处于起步阶段,可选择的经营范围与盈利空间相对有限。


3.PPP投资农业的问题仍然突出。我国农业PPP投资起始于上世纪90年代,虽然有一定发展,但是由于缺乏国家相关政策支持,农业PPP投资的规模和范围都十分有限,存在一些突出问题,主要表现在:


一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范意义上的合作。政府投资以后,有的接管或经营主体积极性不高,经营出现年年投资,项目年年难见效,缺乏可持续性,归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。


二是项目吸引力不大。一些农业项目本身的吸引力不大,没有获得暴利的可能性。一方面农业生产周期长影响投资回报周期,社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。另一方面农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大,首先就把一部分社会资本挡在了外面,即使部分资本勉强进入,也容易导致采取"短期行为"。


三是投资环境不配套。一是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整,用地难矛盾十分突出,特别是农业设施用地紧张,制约了设施农业或其他需要较大规模设施用地的农业项目的发展。二是劳动力成本上升,人才与科技服务跟进不力。随着农村青壮年劳动力的大量转移,社会资本投入农村劳动密集型产业后面临的高素质劳动者不足和"用工难"的问题十分突出,日益上涨的劳动力成本也影响到社会资本的利润空间。三是农业金融服务滞后。社会资本投资农业,缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求,难以通过贷款审批;农业保险的品种少、覆盖面窄,社会资本经营风险较大。



二、农业PPP投资的应用前景



农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果,也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下,农业PPP投资将迎来新的机遇。


从农业项目本身看,具备PPP项目的特征。从PPP模式自身的性质来看,PPP项目具有投资额度大、周期长、项目风险高的特点,成功的PPP项目要求参与方有承担这三大特性所要求的能力,一些农业PPP项目具备如下特征:一是准公益性。农业领域里一些项目的效用不可分割,成本和效益有外部性,其社会效益高于直接经济效益。因而需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合作,双方对整个项目周期负责。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益,但不会有暴利,项目收益一般是通过10年、20年甚至更长时间的合作来获得。三是资金投入量大。社会资本投资现代农业项目有一定的技术含量,需要的资金投入量非常大,政府投入一部分,社会资本融资一部分,共同注资开展经营。


从农业行业需求来看,迫切需要PPP来增加投资。政策、科技、投入,历来是我国支持农业发展的三大要素,我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。在我国,如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项投资,是巩固农业基础的重要一环,仅仅靠加大政府的财政投入远远不够,迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业这种投资数额很大,而回收周期长、见效又比较慢的行业,要想成功吸引社会资本是比较困难的。PPP就是引导社会资本增加农业投入的重要手段之一。


从转变投资方式来看,迫切需要PPP来创新发展。政府对农业的投资领域和形式很多,有的看得见,有的看不见。有对农口部门的经费投入;有水利项目、农村基础设施项目、农业综合开发项目、现代农业项目、美丽乡村、生态林建设等;还有抗旱、防汛资金;对农民的各项补贴,如粮食直补、良种补贴、能繁母猪补贴等等。一些基础项目政府要真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排向制度供给的转变,要真正做到政府投入与社会资本的有机结合,利用PPP来创新农业投资模式,真正提高投资的效率。PPP并不是免费的午餐,不可能完全替代债券等融资方式。



三、推进农业PPP投资的思路



总体思路:根据国家有关文件要求,以增强农业领域公共产品(服务)供给能力、提高供给效率为目标,加强顶层设计和规范引导,深化农业投资管理体制改革,通过特许经营、委托经营、投资补助、政府购买服务、股权合作等多种方式,鼓励和引导社会资本投入农业重点基础性、公益性领域,与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系,建立健全制度化、规范化、程序化的监控机制,为农业现代化和工业化、信息化、城镇化同步发展打下坚实基础。


基本原则:一是坚持顶层设计。出台更加明晰、可操作的PPP投资农业项目政策体系。按照全国主体功能区划和农业优势产业布局,把社会资本投入农业同农业产业发展规划和各类现代农业园区建设结合起来,以便社会资本在进入农业领域时找准产业定位,避免投资的盲目性和趋同性。二是坚持试点示范。要首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区,作为社会资本投资农业试验区(示范区),探索总结具体做法和经验后再推广,有序推进。三是坚持严格准入。建立社会资本投资农业准入制度,对社会资本从事农业生产要求具备的生产经营能力和履约能力进行审核,把好"准入关";建立健全制度化、规范化、程序化的监控机制,避免弄虚作假或在中途变更经营范围。四是坚持多方共赢。在确保政府的资金起到杠杆作用的同时,要让社会资本有利可图。建立企业与农民之间紧密的利益联结机制,使农民能够分享企业发展壮大的"红利",增加农民收入。


鼓励农业PPP投资的主要领域:1.农业园区类项目。这类项目需要动用政府力量来征地,需要财政资金的前期投入。一旦建成以后,需要有专门的单位来持续经营,在一个农业园区或试验区范围内,完全可以采取PPP模式。2.农村批发市场。大型农村批发市场需要动用政府力量来征地,财政资金前期投入一部分,一旦建成以后,政府特许专门的单位来持续经营,完全可以采取PPP模式。3.农村沼气工程。农村沼气的前期投入和宣传动员工作需要政府相关部门推进,而沼气池的维护、相关设备的维修、保养等都需要有专门特许经营单位来完成,可以采用PPP模式。4.渔港码头。渔港、渔船码头的建设需要政府的投入,但是运行和管理需要有专门的单位来执行,可以采取PPP模式,以利于渔港经济的发展。5.基层动物防疫体系。乡村动物防疫站的建设、国家规定的动物疫苗都可以通过国家投入来完成,但是持续经营需要有专门的单位完成,这个专门机构管理广大村级防疫员来完成。另外,养殖小区、良种繁育工程、西部地区的设施农业等都可以实施PPP模式。


运营机制:由农业主管部门确定农业PPP投资项目,制定农业PPP投资项目的年度和中期开发计划,然后通过招标方式引入社会资本,社会资本与农业部门或其授权机构签订PPP合作协议,独自承担或合作共建新的项目公司承担PPP建设项目的设计、建设、运营和维护的大部分工作,通过使用者付费和必要的政府投资获得合理投资回报,同时,农业部门负责做好公共产品和服务的价格和质量监督。



四、农业PPP政策利好



近日,国家发展改革委联合农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号),解决农业PPP重点领域与路径、项目规范管理和政策支持等问题。


通知如下

国家发展改革委 农业部

关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见

发改农经〔2016〕2574号


农业承担着保障国家粮食安全和重要农产品供给,促进农民增收的重要任务。深化农业投融资体制改革,加强农业领域政府与社会资本合作,对于多渠道增加农业投入,推动农业供给侧结构性改革,促进农业持续健康发展具有重要意义。根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件要求,现就推进农业领域政府和社会资本合作提出如下意见:


一、总体要求

(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,健全配套政策体系,创新农业基础设施建设投入体制机制,大力推进农业领域政府和社会资本合作(简称PPP),提升农业投资整体效率与效益,为加快农业现代化提供有力支撑。


(二)基本原则。

——政府引导,公益导向。各级政府做好政策制定、发展规划、指导服务和市场监管,加快从农业领域公共产品的直接"提供者",向社会资本"合作者"和项目"监管者"转变。在明确政府职能的前提下,以增强农业农村基础设施和公共服务供给能力为目标,积极引入社会资本合作,强化绩效评价和项目监管,实现公共利益最大化。


——市场运作,公平竞争。注重市场的资源配置功能,明确社会资本平等的市场主体地位,通过市场机制吸引社会资本合作。降低社会资本准入门槛,破除企业进入、退出农业基础设施和公共服务领域的壁垒,营造宽松、规范的政策环境。


——因地制宜,试点先行。根据农业项目特点,通过合理约定,建立风险分担和投资回报机制,确保社会资本投入回报,推进社会资本参与农业项目投融资、建设和管护。选择重点领域、重点项目先行试点探索,及时总结经验,完善相关政策,形成可复制、可推广的合作模式。


二、重点领域与路径

(一)重点领域。拓宽社会资本参与现代农业建设的领域和范围,重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务;引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目;鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。


(二)明确规程。地方政府从当地经济社会与现代农业发展需要出发,根据"十三五"全国农业现代化规划,确定本地区政府和社会资本合作的重点领域及其模式。根据具体项目的性质和特点,由当地政府主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目的准备及实施。科学界定政府与社会资本的权利职责,规范项目投资管理和实施程序,明确操作规则与机制。鼓励地方政府采用资本金注入的方式投资农业领域PPP项目,并明确出资人代表,参与项目准备及实施工作。


(三)合作责任。地方政府主导推动开展工作,建立农业领域PPP项目建设的部门协调推进机制,强化政策指导与服务;积极推进体制机制创新与政策创设,为社会资本获得合理回报创造条件。各类符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,以及其他投资、经营主体均享有依法依规平等参与的权利;开展合作后要进一步依法完善企业法人治理结构,不断增强法制意识和履约能力,提升运营效率。


三、项目管理

(一)项目储备。各地发展改革部门会同农业部门,对重大农业项目进行分类汇总,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立本地区农业PPP项目储备库,建立贯通各地区、各部门的农业PPP项目信息平台。入库情况作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受专项优惠政策的重要依据。


(二)审批流程。各地发展改革部门、农业部门会同相关部门建立农业PPP项目实施方案联评联审机制,对提出申请的农业建设项目从项目建设必要性、PPP模式适用性、价格合理性等方面进行审查,必要时组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见。一般性政府投资项目,其PPP实施方案可结合可研报告审批一并审查审批;实行核准制或备案制的企业投资项目,在完成核准或备案后,实施机构依据相关要求完善和确定PPP实施方案,再进行审查审批。通过实施方案审查的项目,可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的,在当地政府批准后开展下一步工作。


(三)合作伙伴选择。严格依据《招标投标法》、《政府采购法》相关法律法规,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种形式,择优选择具有相应运营管理经验、专业水平、投融资能力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴,组织项目实施。社会资本方遴选结果要及时公告或公示,并明确申诉渠道和方式。社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的,项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。


(四)加强项目监管。政府及其部门应根据PPP项目合同及有关规定,建立项目全生命周期管理机制,实行全过程管理。加强可行性研究、招标投标、合同签订、项目建设和运营等方面的全程监督,监督内容包括项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任等,确保项目建设质量。提升项目管理水平,切实做好项目分类管理、动态监测、及时更新等各项工作。


(五)开展绩效评价。鼓励引进第三方评价机构,制定PPP项目绩效评价方案,对项目建设运营质量以及资金使用效率等方面进行综合评价。绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目移交完成之后,适时开展项目后评价工作,评价结果及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。


(六)规范退出程序。项目建设过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行。政府和社会资本合作期满后,按照合同约定,妥善做好项目移交。积极构建多元化退出机制,为社会资本提供规范化、市场化的退出方式。


四、政策支持

(一)加强政府农业投资引导。转变政府农业投入方式,积极探索通过投资补助、资本金注入等方式支持农业PPP项目,强化政府投资的撬动和引导作用。对同类农业项目,在同等条件下中央投资按照有关管理办法和程序要求,积极支持引入社会资本的PPP项目。使用各类政府投资的农业基础设施PPP项目,应纳入三年滚动政府投资计划。


(二)加快农村集体产权制度改革。着力推进农村集体资产清产核资、确权到户和股份合作制改革。对已建成的重大农业基础设施开展确权试点,政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有,社会资本投资的资产归投资者所有。建立健全农村产权流转交易市场,引导农村土地、集体资产及农业设施等产权规范流转交易。开展经营性集体资产折股量化到户试点,探索农村基础设施集体所有和发展股份合作经营的有效实现形式。


(三)创新金融服务与支持方式。着力提高农业PPP项目投融资效率,鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持农业PPP项目。鼓励金融机构加大金融产品和服务创新力度,开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点;探索以项目预期收益或整体资产用作贷款抵(质)押担保。


(四)建立合理投资回报机制。积极探索优化准公益性与公益性农业项目的多种付费模式。采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息等多种方式,实现社会资本的合理投资回报。完善农业基础设施使用价格制定与调整机制,合理确定价格收费标准。


(五)完善风险防控和分担机制。建立分工明确的风险防控机制,政府负责防范和化解政策风险,项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险,自然灾害等不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。逐步建立完善全生命周期风险防控与识别体系,鼓励保险机构根据项目建设、运营的需求开发相应保险产品。加快完善农业生产经营保险,探索开展特色优势农产品价格指数保险,以及贷款保证保险和信用保险等业务。鼓励有条件的地方对设施农业、农机具等保险保费予以补贴。


(六)保障项目用地需要。加强耕地资源的保护与利用,各地要在土地利用总体规划中统筹考虑项目建设需要。鼓励社会资本通过整理复垦增加耕地面积,落实耕地占补平衡,合理安排项目建设用地供给。


五、试点示范

(一)确定试点示范领域。鼓励各地围绕重点领域,选择适合当地特点、对农业发展有示范带动作用、需求长期稳定的农业基础设施建设和公共服务项目开展试点,探索合作机制。


(二)抓好试点示范关键环节。地方政府要加强对试点项目实施必要性、可行性和具体操作模式的论证,明确项目实施主体和责任,建立合理的投资回报和风险分担机制,构建高效的监管模式。


(三)做好试点项目评价总结。及时做好试点项目后评价和绩效评价,总结成功经验,形成可复制模式,逐步推广。试点情况要及时报送国家发展改革委、农业部。


六、组织保障

(一)加强组织领导。各地要切实提高认识,把农业领域政府与社会资本合作作为创新农业投融资机制的一项重要任务来抓。各级发改、农业等部门要明确各自职责分工,抓好工作部署,落实工作责任,及时研究解决合作项目建设运行中的重大问题。各地要依据当地实际情况制定实施细则,并抄送国家发展改革委与农业部。


(二)优化政策环境。各地要细化落实各项扶持政策,切实为社会资本进入农业领域创造公平有序的市场环境和保障有力的政策支持体系。切实加大对农业投入力度,加快涉农投资整合,强化农业领域信用体系建设,优化投资环境。根据项目实施情况,探索创设适合区域特点的具体政策,进一步提高社会资本进入农业领域的积极性。


(三)加强宣传引导。积极宣传引导社会资本参与农业领域项目建设,为相关责任主体和实施主体做好政策解释。认真总结试点经验与典型案例,营造良好的社会环境和舆论氛围,推动农业领域政府与社会资本合作。


国家发展改革委  农业部

                  2016年12月6日